城乡一体化的提出具有很强的现实针对性和重要的战略意义，强调体制改革、结构调整和提高人的社会流动性，是中国针对过去实行的城乡二元分割的经济社会管理体制和建设投资发展不协调布局提出的一个重要概念，是比强调统筹城乡发展更高一个层次的社会要求，也是一个关系经济社会发展阶段、国家发展战略和长远发展秩序的问题。由于城乡发展不平衡，一些地区“城市像欧洲，农村像非洲”，尽管说得有点夸张，但问题确实严重。城乡一体化的短期目标是要实行问题导向，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，加快发展农业现代化，建设社会主义新农村，以农业现代化支撑新型城镇化，以新型城镇化化解“三农问题”，最终目标是要建立良好稳定的社会秩序和社会结构，以实现人的全面发展及其相关的投资理财、就业创业、生活方式、教育医疗和社保关系等在城乡之间合理规范地自由选择和自由流动，特别是为穷人进城、富人下乡提供便利和激励，推进城乡分工合作、各尽所能、各取所需，提高稀缺资源配置效率，改善社会福利总水平。在中国新阶段新形势新常态下，这项工作影响中国经济发展现状，关系中国经济发展未来。
城乡一体化关系中国经济发展的未来
城乡一体化是推进城乡经济社会发展一体化工作的简称。改革开放以来，中国经济社会快速发展，经济总量跃居世界第二，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，城乡面貌发生重大变化，但受国家发展战略、经济发展阶段、社会发展水平、特别是城乡二元管理体制的制约，中国城乡发展之间不协调、不开放、不完善，城乡居民收入差距大，城乡空间布局欠合理，城乡公共管理欠整合，城乡基础设施欠配套，城乡基本公共服务不均等，城乡要素市场建设不统一，农业农村发展大大滞后于工业化和城镇化发展，工业化和城镇化发展对农业农村发展辐射带动力不强，城乡之间平等交流分工合作不够，深刻影响到全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党战略目标的顺利实现。
从2010年开始，按照世界银行的分类标准，中国已从下中等收入国家转变为上中等收入国家。这是一个新的经济发展阶段，在向高收入国家迈进的过程中，中国既面临着有利的发展机遇，也面临着艰巨的发展挑战。“十二五”时期，中国经济社会发展的主题是科学发展，主线是转变经济发展方式，主要工作是以经济结构战略性调整为方向，以科技进步和创新为支撑，以保障和改善民生为出发点和落脚点，以建设资源节约型、环境友好型社会为着力点，以改革开放为动力，加强和改善政府公共管理服务。经过五年的发展，国民经济和社会发展取得重大成就。到2015年，中国大陆总人口为13.68亿人，人均GDP为4.94万元（约折7924现价美元），全国GDP为67.7万亿元，三大产业的产值结构为9.0%：40.5%：50.5%，城市化率56.1%，年末金融机构本外币各项存款余额为135.7万亿元，贷款余额99.3万亿元，国家财政收入为15.22万亿元，财政支出为17.58万亿元，粮食产量62144万吨，肉类产量8625万吨，禽蛋产量2999万吨，牛奶产量3755万吨，水产品产量6690万吨，全国居民人均可支配收入21966元，其中城镇人均31195元，农村人均11422元。
目前中国经济发展已逐步进入新常态，消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、资源配置模式和宏观调控方式与以前相比发生重大变化，对调结构、转方式、抓改革、保增长、防风险、惠民生、讲秩序、可持续提出了迫切要求，能否解决好这些问题，关系到中国经济发展未来，而城乡一体化与这些内容都有重要关联。其一，城乡一体化事关中国稀缺资源配置的空间和范围，影响经济发展提质增效和平稳较快增长，是调结构、转方式的基本内容。推进城乡一体化意味着要拆除城乡之间人为制造的藩篱，包括有形障碍和无形壁垒，这将提高人的社会流动性，促进人的知识增长和资本积累，同时拓展城乡产业发展资源要素供给渠道，既为农业和农村发展提供机会，也为工业和城市发展提供机会。其二，城乡一体化事关中国不同部门之间有效需求创造，影响市场经济所存在的过剩问题的解决，是抓改革、保增长的重要内容。市场经济所内含的最大矛盾是过剩，特别是相对于购买力不足和市场限制所带来的相对过剩。推进城乡一体化意味着要拓展消费市场，扩大消费群体规模，推动消费结构升级，这既为城镇产品服务去库存流向广阔的农村提供可能，也为农村产品资源去库存进入城镇提供可能。现代城市是人口集聚和创造收入的中心，农民进城就业安居和市民化，可以激活城镇巨大的消费市场。现代农村的发展内容丰富，城市人下乡投资创业和享受田园生活，可以激活农村巨大的消费市场，改善提升农村生活设施和生产基础条件。其三，城乡一体化事关中国社会稳定和社会结构建设，影响市场经济的缺陷或不足的解决，是防风险、惠民生的必要内容。推进城乡一体化意味着要更好发挥政府作用，去深入了解市场，深入了解社会，深入了解基层，调节经济周期，调控两极分化，可以减少经济波动和社会问题对经济发展的不利影响。其四，城乡一体化事关中国长远发展和长治久安，影响国际竞争力、气候变化和环境等问题的解决，是讲秩序、可持续的关键内容。经济越发达，效率越高，秩序就越重要。城乡一体化是发达国家具有较强国际竞争力和解决气候变化及环境等问题的重要基础，是发达国家经济保持高效率运行所需要的一般秩序。中国要增强经济的国际竞争力，解决气候变化和环境等问题，建立适应经济高效率运行的良好秩序，都离不开城乡一体化。城市是人口、建筑、工业、交通、物流的集中地，也是高能耗、高碳排放、环境污染的集中地。如果缺乏农村的有效参与和配合，气候变化和环境等问题是很难解决的。
中国政府高度重视推进城乡一体化工作
城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物。新中国成立以后，党和政府高度重视城市和农村发展工作，根据国民经济和社会发展的实际状况和战略需要，不断调整和完善工农城乡关系，在处理城乡发展关系上经历了城乡通开良性循环、以“大”农村促“小”城市发展、农村和城市顺次改革同步发展、城镇化速度加快城乡差别逐渐加剧、从强调统筹城乡发展到强调城乡发展一体化等五个阶段。总体上，城乡一体化的提出既有重要的战略意义，也有很强的现实针对性，是从2002年党的十六大开始，由中央针对中国工农城乡发展中存在的深层次矛盾和突出问题而逐步提出的。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化、市场化和国际化的不断发展，推进城乡发展一体化工作的内容本身也有所变化，需要在理论上不断进行总结、提升和深化，在实践中不断探索、创新和拓展。
2002年到2008年，是党中央国务院提出并实施统筹城乡发展战略的时期，推进城乡发展一体化的工作处于萌芽阶段并包含在统筹城乡发展工作中。这一时期的工作重点，主要是对国民收入分配关系进行调整，国家扩大对农村“多予”“少取”范围，加大深化农村税费改革力度，对“三农”财政投入政策做出具体规定并保证投入规模逐年扩大，逐步加强农业和农村基础设施，发展农村社会事业和更加关注农村民生（参见专栏1）。2002年，党的十六大提出了实行统筹城乡发展的战略构想。2003年，胡锦涛同志在中央经济工作会上提出要统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用。党的十六届三中全会报告将统筹城乡发展放在了作为科学发展总要求的“五个统筹”之首。2004年，在中共十六届四中全会上，胡锦涛同志首次提出“两个倾向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但当工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也带有普遍性的倾向”。2005年，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务。2007年，党的十七大提出了实现全面建设小康社会的新要求和建设新农村的要求。2008年，党的十七届三中全会强调把构建新型工农关系、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度，推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、市场建设和社会管理一体化。
专栏1 2002~2008年党中央国务院关于推进城乡一体化的政策内容（略）
2002年党的十六大报告：全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。增强集体经济实力。建立健全农业社会化服务体系。加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。改善农村金融服务。继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。
2003年中央农村工作会议：统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用。各级党委和政府在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，要把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民的共同富裕。要随着经济的发展和国家财力的增强，进一步调整国民收入分配和财政支出的结构，增加对农村经济和社会事业的支持，逐步形成国家支农资金稳定增长的机制。加强农村基础设施建设和生态建设，提高农业的综合生产能力和可持续发展能力。加大扶贫开发力度，加快贫困地区脱贫步伐。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，也是增加农民收入的重要途径。要按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，为农民进城务工创造有利条件。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，随着经济社会发展不断提高城镇化水平。
2003年党的十六届三中全会报告：按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。深化农村改革，完善农村经济体制。完善农村土地制度。健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。深化农村税费改革。改善农村富余劳动力转移就业的环境。完善市场体系，规范市场秩序。加快建设全国统一市场。大力发展资本和其他要素市场。建立健全社会信用体系。
2004年中央1号文件：发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道。推进乡镇企业改革和调整。大力发展农村个体私营等非公有制经济。繁荣小城镇经济。改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。保障进城就业农民的合法权益。加强对农村劳动力的职业技能培训。加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件。继续增加财政对农业和农村发展的投入。进一步加强农业和农村基础设施建设。
2005年中央1号文件：加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。加大农村小型基础设施建设力度。加快农产品流通和检验检测设施建设。加强农业发展的综合配套体系建设。改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制。完善农业投资管理体制。加快农村小型基础设施产权制度改革。推进农村金融改革和创新。
2006年中央1号文件：全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障。进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。加快推进农村金融改革。统筹推进农村其他改革。
2007年中央1号文件：健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的物流产业。发达的物流产业和完善的市场体系，是现代农业的重要保障。必须强化农村流通基础设施建设，发展现代流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体，构建开放统一、竞争有序的市场体系。建设农产品流通设施和发展新型流通业态。加强农产品质量安全监管和市场服务。加强农产品进出口调控。积极发展多元化市场流通主体。
2008年中央1号文件：逐步提高农村基本公共服务水平。推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平。提高农村义务教育水平。增强农村基本医疗服务能力。稳定农村低生育水平。繁荣农村公共文化。建立健全农村社会保障体系。不断提高扶贫开发水平。大力发展农村公共交通。继续改善农村人居环境。
2008年党的十七届三中全会报告：中国从总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。
资料来源：根据有关文件报告整理
2009年以来，党中央国务院明确提出推进城乡经济社会发展一体化，推进城乡发展一体化的工作从此进入一个旗帜鲜明大张旗鼓发展的新时期。这一时期国家积极建立健全城乡发展一体化体制机制，加大统筹城乡发展力度，实施新型城镇化和新农村建设“双轮驱动”，推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，积极稳妥推进城镇化（专栏2）。在实践中，各地推进城乡发展一体化工作在思想认识上逐步形成共识，在不同类型地区的探索试验上形成典型模式，在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化等方面开始取得重要进展，粮食持续增产，农民持续增收，农村人口向工业化和城镇转移取得突破性进展，城乡人口结构发生重要变化，从2011年起中国城镇常住人口总量首次超过农村人口总量（城市化率为51.3%），到2015年城市化率已达到56.1%，城乡面貌有所改善。
专栏2 2009~2016年党中央国务院关于推进城乡一体化的政策内容（略）
2009年中央1号文件：推进城乡经济社会发展一体化。加快农村社会事业发展。加快农村基础设施建设。积极扩大农村劳动力就业。推进农村综合改革。增强县域经济发展活力。积极开拓农村市场。完善国家扶贫战略和政策体系。
2010年中央1号文件：加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变。加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距。协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力。加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。
2011年中央1号文件：不断创新水利发展体制机制。完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。加快水利工程建设和管理体制改革。健全基层水利服务体系。积极推进水价改革。
2012年中央1号文件：提高市场流通效率，切实保障农产品稳定均衡供给。加强农产品流通设施建设。创新农产品流通方式。完善农产品市场调控。
2013年中央1号文件：改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置。按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共服务均等化。加强农村基础设施建设。大力发展农村社会事业。有序推进农业转移人口市民化。推进农村生态文明建设。
2013年中央1号文件：健全城乡发展一体化体制机制。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快构建新型农业经营体系。赋予农民更多财产权利。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。完善城镇化健康发展体制机制。
2014年中央1号文件：健全城乡发展一体化体制机制。开展村庄人居环境整治。推进城乡基本公共服务均等化。加快推动农业转移人口市民化。
2014年国家新型城镇化规划（2014～2020年）：推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。完善城乡发展一体化体制机制。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。推进城乡统一要素市场建设。推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化。加快农业现代化进程。坚持走中国特色新型农业现代化道路，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力和可持续发展能力。保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。提升现代农业发展水平。完善农产品流通体系。建设社会主义新农村。坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施建设和社会事业发展，建设农民幸福生活的美好家园。提升乡镇村庄规划管理水平。加强农村基础设施和服务网络建设。加快农村社会事业发展。
2015年中央1号文件：围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设。中国要美，农村必须美。繁荣农村，必须坚持不懈推进社会主义新农村建设。要强化规划引领作用，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。加大农村基础设施建设力度。提升农村公共服务水平。全面推进农村人居环境整治。引导和鼓励社会资本投向农村建设。加强农村思想道德建设。切实加强农村基层党建工作。
2016年中央1号文件：推动城乡协调发展，提高新农村建设水平。加快补齐农业农村短板，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。加快农村基础设施建设。提高农村公共服务水平。开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化。实施脱贫攻坚工程。
2016年国家“十三五”规划：推进农业现代化，推进新型城镇化，全力实行脱贫攻坚。加快转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。增强农产品安全保障能力，构建现代农业经营体系，提高农业技术装备和信息化水平，完善农业支持保护制度。坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化。加快农业转移人口市民化。优化城镇化布局和形态。建设和谐宜居城市。健全住房供应体系。推动城乡协调发展。发展特色县域经济。加快建设美丽宜居乡村。促进城乡公共资源均衡配置。充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战。充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战。推进精准扶贫精准脱贫。支持贫困地区加快发展。完善脱贫攻坚支撑体系。
资料来源：根据有关文件报告整理
推进城乡一体化需要解决的关键问题
城乡一体化是一个需要不断探索和完善的过程。这个过程也是一个提出问题、界定问题、分析问题和解决问题的过程。中国多种城市形态、多样乡村、多个民族、多元文化并存，各地城乡建设情况各异，经济社会发展阶段不一，政府实力能力差异悬殊，推进城乡一体化工作复杂，必须统筹考虑，解决一系列关键问题。按照未来中国经济发展需要，结合近年来各地推进城乡发展一体化工作进展实际，有四个问题必须重视。
标准问题。推进城乡一体化，具有很强的工具性，首先要明确目标、建立标准，这是一个求同存异的过程，具有引领发展的重要作用，也是工作考核的基本依据。自中国政府提出推进城乡发展一体化工作的目标任务以来，迄今为止，已经明确的标准主要是“六个一体化”（推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、市场建设和社会管理一体化）。在实践中，主要是推动农民工市民化、推进农业现代化、加快社会主义新农村建设和积极稳妥推进城镇化。这些标准是重要的，但还很不够。一是标准内容有缺陷，对人的因素考虑不足。城乡一体化是为人服务的，但在目前的标准中，只见物不见人或者难见人，难以在各项工作内容上进行取舍。二是标准内容不具体，在实践中落实考核难。推进城乡一体化的首要工作是搞好规划，让未来城乡发展的具体边界和框架科学合理和清晰可见，以此让市场在资源配置中起决定作用，让政府更好地发挥作用，但目前这一工作尚未受到足够重视，很多规划基础不扎实，顶层设计不合理，基本内容不完善，特别是多数还不公开、不透明乃至限制发展的多而促进发展的不足。三是标准之间缺乏衔接配套，在实施中有内部冲突。推进城乡一体化涉及面广，各项工作内容很多，多数地区在发展优先顺序安排和统筹协调上缺乏明确界定。
理论问题。推进城乡发展一体化，影响和制约因素很多，政府有重要职责，但也不全是政府的事。城乡一体化不等于城乡一样化，不等于新型城镇化，不等于新农村建设。新中国是现代国家，目前的政府是有限政府，政府在城乡发展上只能干有限的事并将这些事干好。在中国目前的发展阶段，结合未来的发展目标，政府究竟应该干什么事、怎么干好，对这些事如何进行选择、排序、连接、组织、管理、监督和保障，如何建立良好的机制，需要完善和创新理论来指导政策实践和具体工作开展。但目前社会上对此研究重视还不够，特别是对推进城乡一体化工作在行动研究上不深不透，忽视了国家应在有限政府框架内解决这一最重要问题。在实践中，各有关部门单位各种思想认识观点主张很多、分歧很大，基本上都按对本地区、本部门、本单位和本人工作最有利的内容来思考和设计制定整个公共政策，组织安排政府各项工作，势必阻碍整个推进工作取得突破性进展。主要表现在：在发展目标定位上缺乏为人服务意识，在政府定位上求全责备；在实现途径设计上缺乏整体框架，在政策设计上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路线图，在工作安排上抓不住重点。
方法问题。推进城乡发展一体化，是隐含有假设条件的，采用科学的方法至关重要。这项工作既涉及生产力的发展，也涉及生产关系的调整，既涉及思想观念和政策措施的转变，也涉及城乡关系和发展方式的转型，既涉及生产布局和产业结构的调整，也涉及利益冲突和社会矛盾的调适。在政策设计上，要从全局、长远、战略、宏观、前瞻的角度来分析问题和解决问题，将政策的设计、执行和保障统筹起来考虑，将现实社会中的人作为政策设计的出发点和落脚点，全面考虑政策制定的各种影响因素并将这些因素作为条件尽可能显示在政策内容中，将政策作为一种限额交易合约，对政策运行所要解决的关键问题提出比较科学合理的解决方案，建立激励约束机制和可持续发展机制，保证在解决问题的同时不产生新问题。其核心思想是政府作为在边际上，要在政策中合理引入条件，明确列出各种条件，将政策具体化和边界化，实行合约治理，使政策执行富有效率，同时制度保障可靠有力。但在实践中，推进城乡一体化工作主要以文件为主，在引入条件和分类管理的政策规定上很不完善。
保障问题。推进城乡发展一体化，是一个长期、艰苦的过程，需要配置资源、加强保障，建立长效机制。迄今为止，中国政府在调整国民收入分配关系、加快发展农业现代化、建设社会主义新农村建设、推进新型城镇化建设方面取得一定进展，但在加强技术创新和制度创新方面进展缓慢，在重要稀缺资源配置上保障不力。一是技术创新慢，发展资源稀缺。按照现有的技术水平、发展模式和政策要求，农业现代化和新农村建设需要国家大力支持，农民工市民化和新型城镇化建设也需要国家大力支持，都需要解决钱的问题、人的问题和地的问题等，这些发展资源都是稀缺的，国家在配置上两面为难。二是制度创新慢，稀缺资源配置效率不高。在发展资源稀缺的背景下，提高资源配置效率，就要让市场在资源配置中发挥决定作用以及让政府更好地发挥作用，目前中国这两个作用都还发挥不够。特别是国家对城乡资产及其相关土地和资源的产权的合理界定和保护不足，城乡统一市场建设滞后，农民难以搬迁进城，实现市民化，城市人难以下乡投资买房和享受生活，稀缺资源难以通过市场交易优化配置。同时，国家目前还缺乏房地产税、继承税、赠与税等基本制度，政策性投资管理平台建设不足，有效率的公共服务组织缺乏，对不同资产所有者和不同收入水平人员家庭依法依规进行合理利益调节方面存在不足等，也造成部分稀缺资源占用浪费或重新配置困难。
“十三五”时期推进城乡一体化的政策建议
“十三五”是中国深入推进城乡一体化的重要时间窗口。当前中国经济步入“增速变化、结构升级、动力转换”的新常态，推进城乡一体化需要创新。为适应中国经济发展未来需要，要按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念要求，在近年来工作基础上，以战略主动谋求发展先机，以规划完善统领发展全局，建立市场机制，改进政府作为，优化制度供给，确立坚定的决心、改革的精神、统筹的方法和长效的机制，力争在正确处理城乡关系上实现新突破，在推进城乡发展一体化上取得新成就。
抓好规划引领，明确发展标准。推进城乡一体化是为人的发展服务的。要围绕提高人的社会流动性、促进人的全面发展、扶持大众创业和万众创新、为穷人进城和富人下乡提供途径、扩大社会稀缺资源配置的空间和范围、促进发展动力拓展转换升级、缩小城乡区域劳动生产率和家庭收入生活水平的差距，长远谋划，推进城乡合理分工和有机连接，促进城乡内部结构优化调整，同时引入绿色发展理念，发展“低碳”城市和生态农业，完善和健全城乡发展规划，规划配置好土地和空间资源、规制和引导城乡健康发展，将各种相关规划制定完整并公开发布。要立足现有基础，处理好短期与长期、宏观与微观、政府和市场、供给侧与需求侧的关系，实行问题导向，明确到2020年工作的具体标准和相关衔接配套办法，寻求在推进农民工市民化、推进农业现代化、建设社会主义新农村和推进新型城镇化建设上取得重要突破的途径，释放国内需求潜力，升级消费结构水平，扩大消费群体规模，拉动广阔消费市场，实现三次产业协调发展，增添发展新动能，促进经济发展提质增效和平稳较快增长。
推进市场决定，建立良好机制。推进城乡一体化的重要平台是市场交易。要围绕让市场在资源配置中起决定作用，解决城乡发展资源都稀缺的体制矛盾问题，引入市场机制，对稀缺资源在不同区域单位配置的效率进行客观评价，促进稀缺资源从相对富余单位向相对稀缺单位合理流动。推进理论创新，对中国城乡土地所有制，按照建立制度是为了解决问题的思路引入现代制度和经济学理论进行重新解释，对土地市场建设的影响和制约因素进行全面深入考虑，建立城乡土地管理制度的内在一致性，探索引入土地所有权税费和土地特定用途补助，为深化城乡土地制度改革提供支撑。深入推进农业供给侧结构性改革，拓展城乡资源要素供给渠道，促进低成本融资。加快农村产权制度改革，拆除城乡之间人为制造的藩篱（包括有形障碍和无形壁垒），促进多方利益相关者充分参与，对排他性权利及其隐含责任进行规范化、标准化、计量化、交易化，加强城乡产权交易市场建设，加快建立房地产税、继承税、赠与税等基本制度，深化城乡社会保障制度改革，积极稳妥地建立城乡统一的土地（含用途管制、空间管制、指标交易和产权流转）、资金（含现金流、长期资金、投资项目）、人力资源（含从事三次产业、提供管理技术、信息咨询服务等）等市场体系，立平台、去库存、补短板、拉链条、促分工、做交易、建合作，促进城乡要素之间的双向流动和优化配置。
改进政府作为，实行配套服务。政府在推进城乡一体化中具有重要作用。要围绕更好地发挥政府作用，让国家在有限政府框架内解决城乡发展的结构矛盾问题。一方面，国家要在宏观和大局上调整优化国民收入分配结构。坚持工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡基本公共服务均等化，加大对农村实行“多予”、“少取”和“放活”的强农惠农富农政策力度。积极推进农民工市民化，大力推进新型城镇化建设，提高城镇发展质量水平。合理界定、保护和明晰城乡资源环境产权，完善城乡生态补偿机制，加大绿色采购、节能建筑规范、垃圾废物管理及回收利用等力度，加快建构资源节约型和环保友好型的生产方式和消费模式。另一方面，国家也要在微观和地区上尊重各地发展实际差异，探索多元城乡一体化模式。在微观上，加快弥补农业农村发展短板，让农村行路畅通、用水方便、生产力提升、人居环境改善。在地区上，推进城乡区域合纵连横、打破地域限制，促进城乡互动发展，缩小城乡差距。要适应市场经济深入发展需要，探索引入专业化组织，开发利用“互联网+”、大数据等新技术，建设新型农村管理服务载体，发展政策性投资管理公司，建立农村劳动者及劳动贡献登记管理服务中心和农村投资交易所等，为农民进城和城市人下乡牵线搭桥、分散风险和提供相关配套服务。
加强制度保障，确保走向长远。推进城乡一体化的长远保障是制度建设。要围绕讲秩序和可持续，让国家在有限政府框架内办事，在完善和创新公共管理服务上有所突破，从加强基本制度建设入手，科学合理地确定深化农村土地集体所有制和城镇土地国有制改革的方向，合理引入条件，明确界定和保护劳动者在制度中的产权，实行有保留、有取消、有修改相结合，建立内在逻辑一致的完整制度框架，激发各种劳动者在农村土地和城镇土地上的生产积极性，建立良好稳定的社会秩序和社会结构。建立完善国家推进城乡发展一体化工作领导机构，加强统筹协调，建立日常工作机制，组织在法律授权下开展改革试点和推进全面工作。深化国家行政管理体制改革，将政府工作权力明确界定为有条件的权力，并公开这些条件，将政府工作职责明确界定为有限责任，并进行责任分解，推进建立政府权力清单和责任清单。借鉴日本经验，制定和完善专门法案，有计划有步骤地统筹推进国土综合开发，注重开发和地区综合发展，推动大型项目建设，创造良好生态环境，建设宜居综合环境，构建交流网络和多级分散国土框架，推进多种主体参与开发和地区合作，保障国土开发可持续发展。
文章来源：《人民论坛·学术前沿》2016年4月下 作者：秦中春 国务院发展研究中心研究员、农村经济研究部第三研究室主任
